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浅析《公司法(修订草案)》对国有企业优化公司治理的影响

更新时间:2022-11-14 11:00:48 浏览量:

前言

健全完善公司治理体系是国有企业改革的重点内容之一。国有企业治理体系的核心,是基于所有权和经营权相分离,所有者和经营者的利益不一致,而产生的委托代理关系。治理体系的目标,是在降低委托代理成本的同时,保证经营层将股东利益与公司利润最大化毫不动摇的作为企业治理的出发点与最终落脚点。
 
而作为一部专门规范公司组织和行为的法律,《公司法》的职能在于保护公司、股东和债权人的合法权益。随着公司法理论与实践的进步与完善,作为具有极强实践性的法律,公司法从1993年诞生至今,已历五次修订。
2021年底,全国人民代表大会常务委员会公布了经审议的《中华人民共和国公司法(修订草案)》(下称《修订草案》),并向社会公众征求意见。本文将通过对《修订草案》的梳理及简要解读,主要站在国有公司适用法律的角度,概括提示《修订草案》内容对国有企业公司治理层面可能产生的影响。

意义

优化国有企业公司治理的重要意义
 
公司是最重要的市场主体,公司法是社会主义市场经济制度的基础性法律。我国现行公司法于1993年制定,基本法律构架经历了1999年、2004年两次部分修改,以及2005年的全面修订,在2013年、2018年又两次针对公司资本制度相关问题作了重要修改。公司法的制定和修改,与我国社会主义市场经济体制的建立和完善密切相关,对于建立健全现代企业制度,促进社会主义市场经济持续健康发展,发挥了重要作用。
 
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局,协调推进“四个全面”战略布局,在深化国有企业改革、优化营商环境、加强产权保护、促进资本市场健康发展等方面作出重大决策部署,推动公司制度和实践进一步完善发展的背景下,出台新的公司法修订草案,对于国有公司优化公司治理意义深远而重大。
 
第一、修改公司法,是深化国有企业改革、完善中国特色现代企业制度的需要。习近平总书记强调,坚持党对国有企业的领导是重大政治原则,必须一以贯之;建立现代企业制度是国有企业的改革方向,也必须一以贯之。党的十八届三中全会决定提出,推动国有企业完善现代企业制度;健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。党的十九届三中全会决定提出,将国有重点大型企业监事会职责划入审计署,不再设立国有重点大型企业监事会。党的十九届四中全会决定提出,要深化国有企业改革,完善中国特色现代企业制度;增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力。党中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》等对推进国有企业改革发展作出具体部署。修改公司法,贯彻落实党中央关于深化国有企业改革决策部署,是巩固深化国有企业治理改革成果,完善中国特色现代企业制度,促进国有经济高质量发展的必然要求。
 
第二、修改公司法,是持续优化营商环境、激发市场创新活力的需要。法治是最好的营商环境。党的十八大以来,党中央、国务院深入推进简政放权、放管结合、优化服务,持续改善营商环境。修改公司法,为方便公司设立、退出提供制度保障,为便利公司融资投资、优化治理机制提供更为丰富的制度性选择,降低公司运行成本,是推动打造市场化、法治化、国际化营商环境,更好激发市场创新动能和活力的客观需要。
 
第三、修改公司法,是完善产权保护制度、依法加强产权保护的需要。党的十八届四中全会决定提出,健全以公平为核心原则的产权保护制度,加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护。党的十八届五中全会决定提出,推进产权保护法治化,依法保护各种所有制经济权益。党的十九大把“两个毫不动摇”写入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。修改公司法,健全以企业组织形式和出资人承担责任方式为主的市场主体法律制度,规范公司的组织和行为,完善公司设立、运营、退出各环节相关当事人责任,切实维护公司、股东、债权人的合法权益,是完善产权保护制度、加强产权平等保护的重要内容。
 
第四,修改公司法,是健全资本市场基础性制度、促进资本市场健康发展的需要。习近平总书记强调,加快资本市场改革,尽快形成融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者合法权益得到充分保护的多层次市场体系。修改公司法,完善公司资本、公司治理等基础性制度,加强对投资者特别是中小投资者合法权益的保护,是促进资本市场健康发展、有效服务实体经济的重要举措。

举措

 
(一) 坚持党对国有企业的领导
 
坚持党的领导,是国有企业的本质特征和独特优势,是完善中国特色现代企业制度的根本要求。修订草案依据党章规定,明确党对国有企业的领导,保证党组织把方向、管大局、保落实的领导作用,规定:“国家出资公司中中国共产党的组织,按照中国共产党章程的规定发挥领导作用,研究讨论公司重大经营管理事项,支持股东会、董事会、监事会、高级管理人员依法行使职权”。(修订草案第一百四十五条)
 
同时,修订草案继续坚持现行公司法关于在各类型公司中根据党章规定设立党的组织,开展党的活动,公司应当为党组织的活动提供必要条件等规定。(修订草案第十七条)
 
(二)完善国家出资公司特别规定
 
现行公司法在“有限责任公司的设立和组织机构”一章下专门开辟“国有独资公司的特别规定”一节,修订草案拟专设第六章对国家出资公司进行特别规定。新的《修订草案》主要在以下方面进行了规定:
 
1、明确国家出资公司的范围,规范党组织在国家出资公司中的作用。《修订草案》指出国家出资公司,是指国家出资的国有独资公司、国有资本控股公司,包括国家出资的有限责任公司、股份有限公司,并且规定中国共产党的组织在国家出资公司中发挥领导作用,研究讨论公司重大经营管理事项,支持公司三会及高管人员行使职权。
 
2、明确国家出资公司由国有资产监督管理机构等根据授权代表本级政府履行出资人职责。修订草案规定,国有独资公司由履行出资人职责的机构行使股东会职权,履行出资人职责的机构可以授权董事会行使部分职权,但一些特别重大事项必须由履行出资人职责的机构决定,修订草案规定国有资本控股公司应由股东会决议的重大事项,应由履行出资人职责的机构委派的股东代表参加股东会会议,并规定了被委派的股东代表执行事务的方式和报告机制。修订草案还规定国家出资公司应当依法建立健全内部监督管理和风险控制制度,加强内部合规管理。
 
(三)完善公司设立、退出制度
 
 
深入总结党的十八大以来持续优化营商环境改革成果,完善公司登记制度,进一步简便公司设立和退出。一是,新设公司登记一章,明确公司设立登记、变更登记、注销登记的事项和程序;同时要求公司登记机关优化登记流程,提高登记效率和便利化水平。二是,充分利用信息化建设成果,明确电子营业执照、通过统一的企业信息公示系统发布公告、采用电子通讯方式作出决议的法律效力(修订草案第二十六条、第三十四条、第七十六条等)。三是,扩大可用作出资的财产范围,明确股权、债权可以作价出资(修订草案第四十三条、第一百条);放宽一人有限责任公司设立等限制,并允许设立一人股份有限公司(修订草案第九十三条)。四是,完善公司清算制度,强化清算义务人和清算组成员的义务和责任(修订草案第二百二十八条、第二百二十九条、第二百三十四条);增加规定,经全体股东对债务履行作出承诺,可以通过简易程序注销登记(修订草案第二百三十五条)。
 
(四)优化公司组织机构设置
 
 
1、落实党中央有关部署,加强国有独资公司董事会建设。《修订草案》规定,要求国有独资公司董事会成员中外部董事应当超过半数;并在董事会中设置审计委员会等专门委员会,同时不再设监事会(修订草案第一百四十九条、第一百五十三条)。
2、 董事会职权的变化。《修订草案》删除了现行《公司法》中有关董事会的具体职权,明确了《修订草案》和公司章程规定属于股东会职权之外的职权均属于董事会职权范围。同时,《修订草案》第六十二条同时增加了公司章程对董事会权力的限制不得对抗善意相对人的规定,以保护善意相对人。对于投资人而言,在股权投资时需要特别关注股东协议和章程中关于董事会职权的约定。
 
3、 董事会下属增设审计委员会,公司可取消监事会设置.现行《公司法》中未规定董事会下属审计委员会或其他专门委员会。实践中部分公司如金融机构、上市公司等在董事会中设置了审计委员会等各类专门委员会。《修订草案》第六十四条和第一百二十五条规定了公司董事会可以下设审计委员会,其主要职权是对公司财务会计进行监督,同时明确其他职权可以由公司意思自治。董事会下设审计委员会的公司可以不设监事会或者监事。
 
在现行《公司法》框架下,监事会或监事是作为公司治理中的监督机构出现的,其职权包括检查公司财务、监督董事和高级管理人员执行公司职务、提出罢免建议董事及高管的建议等,不仅限于对公司财务、会计制度进行监督。在新法背景下,笔者认为,如果董事会拟通过下设审计委员会取代现有监事会/监事的,应当在章程中明确审计委员会的职责范围。而对于外部投资主体而言,可采取委派董事需担任审计委员的方式,实现对公司的必要监督。
 
(五)完善公司资本制度
 
1、补充完善规定股东会/董事会瑕疵决议的情形及效力。《修订草案》在现行《公司法》规定股东会/董事会决议的无效或可撤销情形的基础上,增加了召集程序或者表决方式轻微瑕疵的决议不属于可撤销范围的除外规定。同时在第七十四条新增了股东会、董事会的决议不成立的四种情形,其中一项为“(一)未召开股东会、董事会会议作出决议”。该项内容与《修订草案》第五十四条关于股东可以不召开会议直接作出决定相冲突。实践中,公司股东会、董事会不召开会议,而一致同意签署决议的情况很常见,在国外的一些公司实践中也很普遍。我们认为,只要表决主体的意思表示真实,作出意思表示的方式可以由公司自行在章程中约定,不应通过法律进行严格限制。
 
2、强化董事、监事、高级管理人员维护公司资本充实的责任。具体内容包括:股东欠缴出资和抽逃出资,违反本法规定分配利润和减少注册资本,以及违反本法规定为他人取得本公司股份提供财务资助时,上述人员的赔偿责任(修订草案第四十七条、第五十二条、第一百零九条、第一百七十四条、第二百零七条、第二百二十二条)。
 
 (六)强化控股股东和经营管理人员的责任
 
落实党中央关于产权平等保护等要求,总结吸收公司法司法实践经验,完善控股股东和经营管理人员责任制度。
1、 完善董事、监事、高级管理人员忠实义务、勤勉义务,扩大关联交易及关联人范围。《修订草案》在现行《公司法》规定控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员不得利用其关联关系损害公司利益的基础上,新增了董事、监事、高级管理人员的关联交易报告义务和公司内部决策程序,并规定了关联董事的回避表决。另外,《修订草案》还扩大了适用该义务和程序的关联人的范围,不仅包含董事、监事、高级管理人员,还包含董事、监事、高级管理人员的近亲属,董事、监事、高级管理人员或者其近亲属直接或者间接控制的企业,以及与董事、监事、高级管理人员有其他关联关系的关联人。
 
2、扩大董事、高管承担连带责任的范围。规定董事、高级管理人员执行职务,因故意或者重大过失,给他人造成损害的,应当与公司承担连带责任(修订草案第一百九十条)。相对于现行法律规定,第一百九十条进一步明确和扩大了董事和高级管理人员对公司承担连带责任的范围,上述人员在执行职务中,只要存在重大过失以上的主观要件(即重大过失或故意),并出现了给他人造成损害之客观后果的,即成为责任主体,要与公司一起对外承担连带责任。
 
据此,国有资产的投资人,在向目标公司委派董事时,应当特别重视并关注这一扩大化了的董事责任,并应当尽可能通过前置性的设定董事责任保险,从而保护董事履职的积极性和安全性。
 
同时《修订草案》也进一步明确了如果公司的控股股东、实际控制人利用其对公司的影响,指使董事、高级管理人员从事损害公司利益或者股东利益的行为,并且给公司或者股东造成损失的,上述控股股东、实际控制人需要与该董事、高级管理人员一起承担连带责任(修订草案第一百九十一条)。
 
相较现行《公司法》及司法解释中,只对股东在未完全履行出资义务或滥用公司法人独立地位和股东有限责任逃避债务等极为有限情况下,才有可能对公司承担连带责任的情形,本次修法明显扩大了公司控股股东、实际控制人、董事、高管可能承担连带责任的范围。
 
3、 法定代表人的权责。《修订草案》首次明确规定法定代表人以公司名义从事的民事活动,其法律后果由公司承受。同时新增了公司章程或者股东会对法定代表人职权的限制,不得对抗善意相对人的规定。当然,法律也明确了最终的责任承担主体,即:法定代表人因执行职务造成他人损害的,由公司承担民事责任。公司承担民事责任后,依照法律或者公司章程的规定,可以向有过错的法定代表人追偿。
 
现行《公司法》无关于公司的法定代表人责任承担及限制等相关规定,但是《民法典》第六十一条和第六十二条对一般性法人的法定代表人责任承担有相关规定。修订后的法律与民法典关于法人的法定代表人执行职务的规定保持一致,与之配套的规定是,为了严肃界定“善意相对人”的标准,新法规定公司章程应当通过统一的企业信息公示系统进行公示。公司章程在统一的企业信息公示系统公示后,使得查阅最新版的公司章程成为可能,也相应成为界定相对人是否善意的标准,相对人对此应负有注意义务。(第三十四条)
 
(七) 公司合并内部决策的简化
 
现行《公司法》下,公司合并的决议作为股东会的职权范围之一,须经股东会中代表三分之二以上表决权的股东通过或股东大会中出席会议的股东所持表决权的三分之二以上通过。《修订草案》第二百一十五条对两种情况下的公司合并作出了可以不经股东会决议,而尊重章程意思自治的例外规定,当然,也在程序上,保留了必须经过董事会决议表决的要求。两种例外情形分别为:公司与其持股超过百分之九十以上的公司合并,被合并的公司不需经股东会决议;公司合并支付的价款不超过本公司净资产百分之十的,可不经股东会决议。

作者:关宁宁